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    IIGF觀點 | 范欣宇:2023年我國排污權交易市場進展情況和政策建議

    2024-02-21 09:14:08來源:中央財經大學綠色金融國際研究院 關鍵詞:排污權交易閱讀量:22438

    導讀:本文將對排污權市場2023年的進展及存在的問題進行闡述,并在排污權的法律性質、價格形成機制、跨區域交易和完善抵押貸款處置等方面提出相關建議,以期促進排污權有償使用和交易工作取得更大成效。
      2023年,排污權的有償使用和交易在政策、市場等方面迎來了新的發展,但總體進程較為緩慢。本文將對排污權市場2023年的進展及存在的問題進行闡述,并在排污權的法律性質、價格形成機制、跨區域交易和完善抵押貸款處置等方面提出相關建議,以期促進排污權有償使用和交易工作取得更大成效。
     
      一、政策進展
     
      20世紀80年代末,上海閔行區完成的首例以水污染排放物為轉讓指標的交易以及由原國家環境保護局頒布并實施的《水污染物排放許可管理暫行辦法》,揭開了我國排污權交易探索發展的序幕。21世紀初,我國的排污權交易以二氧化硫排放的總量控制為起點,陸續在江蘇、浙江等11個地區進行區域市場交易試點以推進排污控制工作,2014年以來,試點成效不斷深化、有序推廣,截至2023年,我國排污權交易制度的建設已經歷了三十余年的嘗試與變革,為污染排放總量控制目標和減排目標的實現做出了積極貢獻。
     
      2023年,我國鼓勵將排污權納入要素市場化配置改革體系,積極推動排污權有償使用和交易工作,在國家層面陸續出臺了多項有關排污交易的支持性政策,主要集中在排污許可制度以及排污權的金融屬性等方面。排污權交易制度與排污許可制度密不可分,排污許可制度是固定污染源環境管理制度的基礎核心制度,對排污單位污染物排放實施法治化、系統化、精細化、信息化管理,而排污許可證是實施排污許可制的重要載體,排污單位排污權的核定必須以排污許可證的形式予以確認,管理好排污許可證是有效推進排污權交易工作的關鍵。3月,生態環境部公示《排污許可管理辦法》(修訂征求意見稿)及其修訂說明,辦法制定了詳細的清單式檢查、監測檢查和執行報告檢查的規則,強調“非現場”監管方式的重要性,要求推動“差異化”執法監管,嚴格將排污單位的“環境風險”作為確定監管頻次和力度的標準之一,較先前版本而言,本次修訂更為明確且更具操作性;另外,7月發布的《排污許可證質量核查技術規范(HJ 1299—2023)》和8月發布的《排污許可證申請與核發技術規范 工業噪聲》均在排污許可證質量核查的方式與要求、核查準備工作及主要核查內容等方面提供了相關指導和規范。此外,我國也較為注重開發排污權的金融屬性,出臺了多項文件強化對排污權抵質押貸款業務發展的支持,推動企業探索新的排污權融資渠道,有效盤活排污權交易。
     
      表 1  2023年國家層面支持排污權有償使用和交易市場建設政策
     
    來源:中央財經大學綠色金融國際研究院根據公開資料整理
     
      
     
      近些年,地方層面持續響應國家關于排污權交易市場建設的號召,陸續出臺、修訂并完善各省的排污權有償使用和交易管理辦法,研究制定多項排污權交易相關的政策文件,深化排污權交易改革。截至2023年底,28個省級行政區實現了對排污權有償使用和交易的明確規定,在全省或者省內重點區域開展了排污權試點工作。例如,安徽省通過進一步深化新安江流域排污權交易試點工作經驗,強化污染物排放指標要素保障作用,印發了《安徽省關于深化排污權交易改革工作的意見》《安徽省排污權有償使用和交易管理辦法(試行)》《安徽省排污權交易規則(試行)》《安徽省排污權儲備和出讓管理辦法(試行)》《安徽省排污權租賃管理辦法(試行)》等5項制度文件,不斷完善排污權交易制度體系,為省內排污權交易工作提供明確指引,為參與長三角區域排污權交易工作夯實基礎。此外,2023年,仍未開展排污權交易市場建設的廣西省也在其《生態環境保護“十四五”規劃》中提到了“在造紙、水泥等行業推行排污權有償使用和交易試點”的相關工作計劃。各地積極謀劃、穩步推進,促使排污權交易工作成效不斷提高。
     
      二、市場進展
     
      近年來,排污權有償使用和交易試點工作先后在全國多個省(區、市)展開,有效發揮了市場配置環境資源的作用,倒逼企業減污降碳,調動各方參與環境共治的積極性。本文選取交易信息披露較為全面的浙江省、寧夏回族自治區及山東省三個試點地區,分別作為處于發展完善階段、探索階段及起步階段的排污權市場代表,簡要分析2023年排污權交易市場的進展。
     
      (一)     浙江省
     
      浙江省是全國排污權交易最活躍的地區,在全國試點工作評估中位列第一,試點工作得到了國務院和相關部委的高度肯定。在市場交易方面,浙江省于2019年11月首創了排污權交易指數,創建了以排污權交易價格、交易量、交易活躍度為核心的“浙江省排污權交易指數”體系,實時跟蹤全省及各地市的排污權交易情況,不斷推進排污權交易的公開化、透明化、市場化建設。2022年,浙江省開展新舉措,打造了“浙江省生態環境資源配置在線”應用和全國首個排污權網絡交易系統,實現了全省排污權有償使用和交易、租賃、抵質押等相關業務“一網通辦”,大幅提高企業辦事效率,形成全省排污權交易統一市場。
     
      具體交易規模方面,自2016年至2019年,浙江省的排污權成交量與成交額呈現快速上漲趨勢,2019年達到峰值20019.21噸、9.31億元;由于新冠疫情等因素的影響,2020年的成交量與成交額斷崖下跌,成交量下降至11511.78噸,成交額下降了約1億元,后續幾年的成交量雖緩慢上升,但成交額仍呈現不斷下滑態勢。
     
    圖 1 2016-2023年浙江省排污權成交量與成交額變化
     
      來源:浙江省排污權交易網,中央財經大學綠色金融國際研究院整理
     
      
     
      2023年,浙江省排污權的成交量和成交額規模與2022年相差甚微,全年累計成交15556.29噸,同比增長0.52%,累計成交金額4.12億元,同比下降2.64%。其中,4月的成交量達到全年最高位,為4374.73噸,環比上漲518.89%;2月的成交量居于全年最低位,僅為302.11噸。除9月外,其余各月交易活躍度均保持在榮枯線上方運行,這說明浙江省排污權交易市場基本呈現出活躍態勢。具體而言,浙江省排污權交易指數在3月、10月、11月呈現顯著上升走勢,全年活躍度峰值出現在11月,達到341.09點,最低點在9月,為68.88點。
     
      除排污權交易外,浙江省較為注重開發排污權的金融屬性。首先,在排污權抵押貸款方面,浙江省的相關融資工作開展較為迅速,各地級市均積極參與了排污權抵押貸款實踐。截至2023年底,11個設區市中已有10個市出臺了各市的排污權抵押貸款文件;此外,浙江省也推出了排污權租賃模式,允許排污單位將其擁有的排污權臨時轉讓給其他排污單位使用,寧波市、舟山市和紹興市及紹興市上虞區已先后制定了排污權租賃相關實施辦法。截至2023年底,浙江省共發生432筆排污權租賃交易。
     
    圖 2 2023年浙江省排污權成交情況
     
      來源:浙江省排污權交易網,中央財經大學綠色金融國際研究院整理
     
      
     
      (二)     寧夏回族自治區
     
      自寧夏回族自治區黨委于2021年4月明確提出要高起點、高標準、高要求推進排污權改革起,全區逐步開展排污權有償使用和交易。2021年年底以來,寧夏已經形成了較為完善的“1+6+N”排污權交易政策制度體系,確定了較為合理的排污權基價,建成了全區統一交易平臺。2023年,寧夏不斷推進排污權交易改革,針對企業排污權交易流程繁瑣、公示時間冗長等問題,修訂排污權有償使用和交易管理辦法等4項制度,制定小排放量項目交易簡易流程,持續拓展排污權降污增益成效,充分運用行政、市場、法治等多種手段,引導排污單位主動技改、自主減排,共126個新改擴建項目通過市場交易獲得排污權。自開展交易以來,寧夏累計成交排污權407筆、交易總金額3670萬元,推動金融機構發放排污權抵押貸款授信金額1.62億元,位居沿黃省區前列。
     
      (三)     山東省
     
      山東省是我國北方排放量較大的省份,除青島市已成為國家批復的排污權交易試點外,臨沂市、東營市先后于2021年獲批為全省第一批排污權交易試點城市,聊城市、棗莊市和濟南市繼而于2023年4月、7月獲山東省生態環境廳、省發改委及省財政廳的批準,被定為全省第二批排污權交易試點城市,5個地級市分別制定了各自地區的排污權有償使用和交易實施細則。2023年,山東省地方試點的排污權交易主要為東營市政府的9宗儲備項目,全年成交數量130.65噸、成交金額396.22萬元;此外,全年僅存在一宗臨沂市山東三豐新材料有限公司揮發性有機物排污權7.81噸/年的轉讓項目,該二級市場交易項目允許拆分受讓,掛牌價為1400元/噸·年,共有2家企業參與競價,最終成交價相較掛牌價溢價6.43%和5%[1]。整體而言,山東省的排污權交易仍處于起步階段,雖批復了新試點,“從無到有”邁出了第一步,但交易規模及活躍度仍較低,如何繼續推進現有試點的排污權實質性交易是山東省下一步為實現“從有到優”需要解決的重要問題。
     
      三、問題與挑戰
     
      通過分析當前我國排污權的政策進展以及部分地方的交易實踐,排污權交易市場在法律性質、交易活躍度、區域限制以及抵押貸款處置等方面仍存在一定的問題與挑戰,為排污權交易的推廣和發展帶來了障礙。
     
      首先,排污權的法律性質仍不明確,市場交易和金融化創新受限。目前,中央層面至今未對排污權交易立法,已出臺的《環境保護法》《大氣污染防治法》和《中華人民共和國水污染防治法》等環保法律均未界定排污權的法律屬性,且《民法典》第二編有關物權的規定也未將排污權納入在內,與排污權交易相關的內容僅出現在政策性文件、指導意見、暫行辦法等立法層級較低的文件中。此外,地方層面出臺的規章性文件數量較多,少部分試點如浙江、重慶、廣東、上海等地將排污權有償使用和交易制度的相關規定列入本省、市的《生態環境保護條例》,大部分試點僅制定了省市級別的《排污權有償使用和交易管理辦法》,部分地區也制定了排污權抵押貸款的相關政策文件。但由于排污權交易缺乏法律強制力和權威性,市場主體大多處于觀望狀態,各方參與交易的積極性欠缺,各地區排污權相關的實踐均存在較大差異,甚至部分地區的排污權抵押貸款難以推進,一定程度上阻礙了排污權交易的長期發展。
     
      其次,排污權二級市場交易冷清,市場發展前景受阻。排污權交易市場分為一級市場和二級市場,一級市場是指企業與政府之間的交易,采取排污權初始分配、政府回購等交易方式;二級市場是在污染物總量控制范圍內,缺少排污指標的企業和富余排污指標的企業之間在市場上進行自由買賣的市場化行為,是企業之間的配額買賣。通過多年的排污權交易實踐,試點的交易規模不斷擴大,但其中大部分交易仍是由政府有償分配排污權為主,企業之間自發形成的二級市場交易較少,這種政府主導的交易形式不利于發揮排污權對企業降污減排的激勵作用。
     
      第三,排污權交易存在區域性限制,地區之間供需難以匹配。大多數試點的交易范圍均局限于省、市級行政區域,而區域根據管理需要再將交易范圍切割成更小板塊,板塊與板塊之間禁止或限制排污權流通,導致排污權交易的市場規模不大,同一省、市級邊界內可進行二級市場交易的排污主體較少。經濟發展水平不同的地區對于排污權的供給與需求不一致,通過對浙江省月度、季度和年度相關性分析來看,排污權交易與地區生產總值、工業增加值均呈現中度相關或高度相關。市場交易會受到各省市經濟發展水平的影響,經濟發展水平高的地區需求量也會隨之增大,經濟發展水平較低的地區可能更缺乏排污市場需求。在供求難以匹配的情況下,新企業更傾向于購買政府儲備排污權,這也一定程度上導致了二級市場交易低迷,不利于市場機制的健康運作。而且,考慮到SO2、NOx等常規污染物的流動性與擴散性較強,排污很可能涉及到跨區域的問題,行政區劃的交易限制并不利于環境資源要素的高效配置。
     
      第四,排污權抵押貸款處置困難,變現能力有待提升。如果貸款企業償債困難,金融機構如何快速處置排污權并變現是當前亟待關注的問題。在各試點的具體實踐過程中,大部分金融機構處置排污權一般采用申請政府回購和通過市場向第三方轉讓這兩種方式。然而,抵押貸款處置途徑存在一定程度上的適用缺陷。大部分試點省市出臺的管理辦法未對政府回購的具體流程、原則等做出詳細規定,且長期依賴政府兜底的方式會將企業的還款壓力轉嫁給政府,很可能降低企業的責任感;而市場轉讓的方式跟交易市場聯系緊密,價格隨市場價格波動,也會受限于當前的市場分割、二級市場交易不活躍等問題。
     
      四、建議與展望
     
      為推動我國排污權交易市場的進一步發展,本文從排污權的法律性質、價格形成機制、跨區域交易和完善抵押貸款處置等方面提出以下四條建議:
     
      第一,明確排污權的法律屬性,健全頂層設計和配套政策。隨著當前經濟的快速發展、減污降碳環保意識的不斷提升,排污權相關制度的建設逐漸得到了社會各界的認可。然而從宏觀立法角度而言,排污權的法律屬性并未在我國頂層規范性文件中得到確認,目前僅屬于一種政策型權利。因此,我國亟需在環境法體系中明確排污權的定位,為排污權交易、抵押貸款的開展提供法律基礎。此外,當國家層面難以在短時間內明確排污權權屬問題的法律法規時,省、市級人大、政府部門應優先出臺地方性法規以保障排污權的合法權利屬性,為市場主體參與排污權交易提供法制支撐。
     
      第二,形成科學的排污權價格形成機制,增強二級交易市場活躍度。科學合理的排污權定價機制是實現資源合理配置的關鍵,通過經濟杠桿對環境資源進行有效分配,更有助于推動企業實現節能減排協同增效。一方面,考慮到政府宏觀調控作用在定價方面的局限,建議各試點有計劃地減少政府對排污權價格的支配,充分發揮市場配置排污權的主體作用來激活排污權交易市場價值,以更快速、精確的方式體現排污權市場的供求變化趨勢。另一方面,由于排污權交易市場尚未成熟,市場的逐利性會招致交易風險,政府不可完全放任市場交易,應加強對交易市場的監管和監督,對排污權價格的底線標準等做出規定,全力保障排污權市場的平穩運行。
     
      第三,構建區域交易平臺,推動排污權交易市場的一體化建設。我國在不斷地積極推動跨區域的綠色一體化發展,2023年2月長三角示范區執委會與上海市、嘉興市、蘇州市公共資源交易主管部門聯合印發的《長三角生態綠色一體化發展示范區公共資源交易目錄(2022年版)》是我國第一個跨區域公共資源的交易目錄,其中的排污權交易內容涵蓋公開拍賣排污權、定額出讓排污權、企業間的排污權交易以及排污權回購,為我國排污權跨區域交易市場的發展奠定了基礎。為有效解決排污權交易的區域限制、供求不匹配和污染物擴散等問題,建議在綜合考量行政區劃、地區經濟發展狀況、技術水平、工業化程度、污染緣分布等因素后,連通排污權交易體系,打破地區壁壘,構建跨區域的排污權交易平臺,增強環境資源要素供給能力,待區域市場發展成熟后,逐步形成全國范圍內的排污權交易市場體系。
     
      第四,完善排污權抵押貸款處置方式,提升排污權指標的流通功能。目前,各省市出臺的排污權抵押貸款管理辦法中均提及利用政府回購的方式處置排污權,但對于回購流程、回購原則、富裕排污權核定、回購價格和回購資金管理等方面,僅少部分省市如浙江省、河北省出臺了針對排污權回購的管理辦法,我國其他大部分試點地區亟需制定適用本地的政府回購制度,合理安排相關財政規劃,有效提高排污權回購的可操作性,為權益方抵押權利的實現提供保障。另外,除上述打破市場分割、增強二級交易市場活躍度的方式外,市場轉讓可以探索拓展排污權的其他處置渠道,借鑒福建省、浙江省已實施的排污權租賃制度,使金融機構能通過限期租賃的方式優先受償部分權益。一方面,金融機構可以出租部分排污權以變現,剩余排污權可以幫助排污企業繼續維持經營以更好地償還后續債務;另一方面,為獲取排污資格,排污企業也可以在市場上以低于正常出讓價的水平租賃排污權,解決企業短期需求、暫時恢復正常生產經營的同時,其他因節能減排或產能壓減而擁有富余排污權的企業也能通過出租指標獲取額外收益。在此調節市場活力的過程中,環境要素資源實現再次高效配置,排污權流通量得到了有效提升,也有助于增強市場活躍度與信心。

           作者:范欣宇 中央財經大學綠色金融國際研究院助理研究員

            研究指導:劉慧心  中央財經大學綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
     
      參考文獻
     
      [1] 交易活躍度,即反映報告期內所有排污權交易活動多少的指標,從交易筆數來考量。計算公式:交易活躍度=報告期內排污權交易筆數/基期排污權交易筆數*100%。
     
      [2] 100為臨界值。指數在100以上,反映景氣狀況趨于上升或改善;低于100,則反映景氣狀況趨于下降或衰退;等于100,反映景氣狀況變化不大。
     
      [3] 山東省公共資源(國有產權)交易中心通知公告[EB/OL]. [2023-03-01]. http://pwqjy.sdcqjy.com/.
     
      [4] 竇彤 (2023). 排污權抵押貸款法律制度研究.
     
      原標題:IIGF觀點 | 范欣宇:2023年我國排污權交易市場進展情況和政策建議
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